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“土十条”正式出台 筑牢土壤环境安全基础
发布时间：2016-06-08
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近年来，因土壤污染影响农产品质量和人居环境安全事件时有发生，土壤污染问题成为社会关注的热点。党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。经过50次易稿，如今《土十条》终于出台，为土壤环境安全筑牢基础。
一、出台背景
近年来，各地区、各部门积极采取措施，在土壤污染防治方面进行探索和实践，取得一定成效。但由于我国经济发展方式总体粗放，产业结构和布局仍不尽合理，污染物排放总量较高，土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到显著影响。土壤污染状况调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。
一是土壤环境总体状况堪忧。我国土壤总的点位超标率为16.1%。污染类型以无机污染为主，有机污染次之，复合型污染比重较小；在不同土地利用类型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。
二是局部地区土壤污染较重。长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出，抽样显示，污染企业及其周边点位超标率为36.3%、工业废弃地为34.9%、工业园区为29.4%。
三是土壤环境压力持续加大。近年来，因土壤污染影响农产品质量和人居环境安全事件时有发生，土壤污染问题成为社会关注的热点。这些问题的产生，有历史积累形成的，也有环境本底高的因素，但主要原因还是长期以来经济发展方式粗放、污染物排放远远超过环境容量。同时，存在污染底数不清、法律标准缺失、防治体系不健全、科技支撑不够、资金投入不足、各方认识不统一等问题，影响了土壤污染防治工作的开展。
党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。习近平总书记强调，环境保护事关国家发展大局，事关人民群众生产生活，事关中华民族未来生存环境；生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板；扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作；要强化大气、水、土壤等污染防治，加快土壤重金属污染区治理。李克强总理指出，良好生态环境是提升人民生活质量的重要内容，也是全面建成小康社会的应有之义，要坚决向污染宣战并铁腕治理，以改善大气、水、土壤环境为重点，对生态环境领域存在的突出问题彻底整改，实施土壤修复工程，加强污染治理和生态保护，严格环境风险管控，同时统筹把握好发展与保护的关系，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。
按照党中央、国务院决策部署，环境保护部会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、林业局、法制办等部门和单位，编制了《土壤污染防治行动计划》（以下称《土十条》）。
二、编制过程
针对土壤污染防治工作面临的严峻形势，在国务院领导同志亲自主持下，按照科学管用、积极稳妥、有力有序、改革创新的要求，深入各地开展调研，组织多次专题研讨，充分吸收国内外成熟经验和做法，反复讨论研究目标可达性、资金筹措、经济影响、政策措施等内容，并与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《生态文明体制改革总体方案》及系列配套文件、《关于加快推进生态文明建设的意见》等进行充分衔接。起草工作自2013年5月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后5次征求中央及国务院有关部门和单位意见，3次征求各省（区、市）人民政府意见，50易其稿。2016年4月27日，国务院第131次常务会议讨论并原则通过了《土十条》。2016年5月19日，中央政治局常务委员会会议审议并原则通过了《土十条》。根据会议精神和领导同志重要指示要求，《土十条》作了进一步修改完善。2016年5月31日，国务院正式向社会公开《土十条》全文。
三、重大意义
土壤是生命之基、万物之母。土壤和空气、水一样，是构成生态系统的基本要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的宝贵自然资源。加强土壤污染防治，事关广大人民群众身体健康，事关经济社会可持续发展，事关生态文明建设和中华民族永续发展。制定实施《土十条》是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一项重大举措，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有积极作用。
（一）坚决向污染宣战、建设美丽中国的应有之义。党的十八大提出中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。《土十条》以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，提出到2020年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控的目标，确定了针对当前土壤污染问题的一系列重大举措，为实现中华民族伟大复兴的中国梦构筑牢固的土壤环境安全基础。
（二）坚持以人为本、改善民生的有力举措。近年来，频繁发生的土壤污染危害事件，主要集中在农产品安全和人居环境安全两大方面，造成一定社会影响。《土十条》紧紧围绕让老百姓“吃得放心、住的安心”这一核心目标，按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类、严格管控类三个类别，实施分类管理；对建设用地实施准入管理，分用途明确管理措施，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，加强城乡规划论证和审批管理，逐步实现土尽其用、安全利用。
（三）坚守环境底线、促进经济绿色转型的迫切需要。当前，我国环境污染重、生态受损大、环境风险高的总体态势尚未根本改变，环境承载能力达到或接近上限，生态系统严重退化，环境质量已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。同时，人民群众对环境质量改善的期待日益提升，环境保护工作机遇与挑战并存。出台《土十条》，明确土壤污染防治总体方略，以土壤环境保护倒逼经济结构调整，以土壤污染治理与修复促进环保产业发展，以土壤环境承载优化空间发展布局，为协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略，提供土壤环境安全保障。
四、主要内容
结合全面建成小康社会的目标要求，《土十条》确定的工作目标是：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。主要指标是：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。为确保实现上述目标，《土十条》提出了10条35款，共231项具体措施。除总体要求、工作目标和主要指标外，可分为四个方面。第一方面措施2条，着眼于摸清情况、建立健全法规标准体系，夯实两大基础；第二方面措施2条，突出农用地分类管理、建设用地准入管理两大重点；第三方面措施3条，推进未污染土壤保护、控制污染来源、土壤污染治理与修复三大任务；第四方面措施3条，强化科技支撑、治理体系建设、目标责任考核三大保障。为了便于贯彻落实，每项工作都明确了牵头单位和参与部门。
第一条，开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。2018和2020年底前，分别查明农用地和重点行业企业用地污染分布及其环境风险。建立土壤环境质量状况定期调查制度。提高信息化管理水平，建设土壤环境质量监测网络，到2020年实现监测点位所有县（市、区）全覆盖。 第二条，推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相关技术标准和规范。明确监管重点，以镉、汞、砷、铅、铬等为重点重金属，以多环芳烃、石油烃等为重点有机污染物，以有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等为重点行业，以产粮（油）大县、地级以上城市建成区为重点区域。建立专项环境执法机制，全面强化土壤环境监管。
第三条，实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施。到2020年，轻度和中度污染耕地安全利用面积达到4000万亩，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。
第四条，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。建立建设用地调查评估制度，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施。严格用地准入，将土壤环境质量作为用地和供地等的必要条件，合理确定土地用途，加强城市规划和供地管理。落实监管责任，实行部门联动。
第五条，强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染。严格查处向未利用地非法排污等环境违法行为。防范建设用地新增污染，对于相关建设项目，在环评中增加土壤污染防治要求。根据土壤等环境承载能力，合理确定区域功能定位、空间布局。
第六条，加强污染源监管，做好土壤污染预防工作。严控工矿污染，建立重点监管企业名单。严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。减少生活污染，做好城乡生活垃圾分类和减量，整治非正规垃圾填埋场，建立村庄保洁制度，强化铅酸蓄电池等含重金属废物的安全处置。
第七条，开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量。按照“谁污染，谁治理”原则，明确治理与修复主体。以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定实施治理与修复规划，强化工程监管。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。
第八条，加大科技研发力度，推动环境保护产业发展。整合各类科技资源，加强土壤污染防治基础和应用研究。加大适用技术推广力度，加快成果转化应用。推动治理与修复产业发展，放开服务性监测市场，加快完善产业链，形成若干个综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。发挥“互联网 ”作用，推进大众创业、万众创新。(来源：环保部)
一、出台背景
近年来，各地区、各部门积极采取措施，在土壤污染防治方面进行探索和实践，取得一定成效。但由于我国经济发展方式总体粗放，产业结构和布局仍不尽合理，污染物排放总量较高，土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到显著影响。土壤污染状况调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。
一是土壤环境总体状况堪忧。我国土壤总的点位超标率为16.1%。污染类型以无机污染为主，有机污染次之，复合型污染比重较小；在不同土地利用类型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。
二是局部地区土壤污染较重。长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出，抽样显示，污染企业及其周边点位超标率为36.3%、工业废弃地为34.9%、工业园区为29.4%。
三是土壤环境压力持续加大。近年来，因土壤污染影响农产品质量和人居环境安全事件时有发生，土壤污染问题成为社会关注的热点。这些问题的产生，有历史积累形成的，也有环境本底高的因素，但主要原因还是长期以来经济发展方式粗放、污染物排放远远超过环境容量。同时，存在污染底数不清、法律标准缺失、防治体系不健全、科技支撑不够、资金投入不足、各方认识不统一等问题，影响了土壤污染防治工作的开展。
党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。习近平总书记强调，环境保护事关国家发展大局，事关人民群众生产生活，事关中华民族未来生存环境；生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板；扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作；要强化大气、水、土壤等污染防治，加快土壤重金属污染区治理。李克强总理指出，良好生态环境是提升人民生活质量的重要内容，也是全面建成小康社会的应有之义，要坚决向污染宣战并铁腕治理，以改善大气、水、土壤环境为重点，对生态环境领域存在的突出问题彻底整改，实施土壤修复工程，加强污染治理和生态保护，严格环境风险管控，同时统筹把握好发展与保护的关系，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。
按照党中央、国务院决策部署，环境保护部会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、林业局、法制办等部门和单位，编制了《土壤污染防治行动计划》（以下称《土十条》）。
二、编制过程
针对土壤污染防治工作面临的严峻形势，在国务院领导同志亲自主持下，按照科学管用、积极稳妥、有力有序、改革创新的要求，深入各地开展调研，组织多次专题研讨，充分吸收国内外成熟经验和做法，反复讨论研究目标可达性、资金筹措、经济影响、政策措施等内容，并与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《生态文明体制改革总体方案》及系列配套文件、《关于加快推进生态文明建设的意见》等进行充分衔接。起草工作自2013年5月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后5次征求中央及国务院有关部门和单位意见，3次征求各省（区、市）人民政府意见，50易其稿。2016年4月27日，国务院第131次常务会议讨论并原则通过了《土十条》。2016年5月19日，中央政治局常务委员会会议审议并原则通过了《土十条》。根据会议精神和领导同志重要指示要求，《土十条》作了进一步修改完善。2016年5月31日，国务院正式向社会公开《土十条》全文。
三、重大意义
土壤是生命之基、万物之母。土壤和空气、水一样，是构成生态系统的基本要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的宝贵自然资源。加强土壤污染防治，事关广大人民群众身体健康，事关经济社会可持续发展，事关生态文明建设和中华民族永续发展。制定实施《土十条》是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一项重大举措，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有积极作用。
（一）坚决向污染宣战、建设美丽中国的应有之义。党的十八大提出中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。《土十条》以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，提出到2020年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控的目标，确定了针对当前土壤污染问题的一系列重大举措，为实现中华民族伟大复兴的中国梦构筑牢固的土壤环境安全基础。
（二）坚持以人为本、改善民生的有力举措。近年来，频繁发生的土壤污染危害事件，主要集中在农产品安全和人居环境安全两大方面，造成一定社会影响。《土十条》紧紧围绕让老百姓“吃得放心、住的安心”这一核心目标，按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类、严格管控类三个类别，实施分类管理；对建设用地实施准入管理，分用途明确管理措施，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，加强城乡规划论证和审批管理，逐步实现土尽其用、安全利用。
（三）坚守环境底线、促进经济绿色转型的迫切需要。当前，我国环境污染重、生态受损大、环境风险高的总体态势尚未根本改变，环境承载能力达到或接近上限，生态系统严重退化，环境质量已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。同时，人民群众对环境质量改善的期待日益提升，环境保护工作机遇与挑战并存。出台《土十条》，明确土壤污染防治总体方略，以土壤环境保护倒逼经济结构调整，以土壤污染治理与修复促进环保产业发展，以土壤环境承载优化空间发展布局，为协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略，提供土壤环境安全保障。
四、主要内容
结合全面建成小康社会的目标要求，《土十条》确定的工作目标是：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。主要指标是：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。为确保实现上述目标，《土十条》提出了10条35款，共231项具体措施。除总体要求、工作目标和主要指标外，可分为四个方面。第一方面措施2条，着眼于摸清情况、建立健全法规标准体系，夯实两大基础；第二方面措施2条，突出农用地分类管理、建设用地准入管理两大重点；第三方面措施3条，推进未污染土壤保护、控制污染来源、土壤污染治理与修复三大任务；第四方面措施3条，强化科技支撑、治理体系建设、目标责任考核三大保障。为了便于贯彻落实，每项工作都明确了牵头单位和参与部门。
第一条，开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。2018和2020年底前，分别查明农用地和重点行业企业用地污染分布及其环境风险。建立土壤环境质量状况定期调查制度。提高信息化管理水平，建设土壤环境质量监测网络，到2020年实现监测点位所有县（市、区）全覆盖。 第二条，推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相关技术标准和规范。明确监管重点，以镉、汞、砷、铅、铬等为重点重金属，以多环芳烃、石油烃等为重点有机污染物，以有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等为重点行业，以产粮（油）大县、地级以上城市建成区为重点区域。建立专项环境执法机制，全面强化土壤环境监管。
第三条，实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施。到2020年，轻度和中度污染耕地安全利用面积达到4000万亩，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。
第四条，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。建立建设用地调查评估制度，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施。严格用地准入，将土壤环境质量作为用地和供地等的必要条件，合理确定土地用途，加强城市规划和供地管理。落实监管责任，实行部门联动。
第五条，强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染。严格查处向未利用地非法排污等环境违法行为。防范建设用地新增污染，对于相关建设项目，在环评中增加土壤污染防治要求。根据土壤等环境承载能力，合理确定区域功能定位、空间布局。
第六条，加强污染源监管，做好土壤污染预防工作。严控工矿污染，建立重点监管企业名单。严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。减少生活污染，做好城乡生活垃圾分类和减量，整治非正规垃圾填埋场，建立村庄保洁制度，强化铅酸蓄电池等含重金属废物的安全处置。
第七条，开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量。按照“谁污染，谁治理”原则，明确治理与修复主体。以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定实施治理与修复规划，强化工程监管。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。
第八条，加大科技研发力度，推动环境保护产业发展。整合各类科技资源，加强土壤污染防治基础和应用研究。加大适用技术推广力度，加快成果转化应用。推动治理与修复产业发展，放开服务性监测市场，加快完善产业链，形成若干个综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。发挥“互联网 ”作用，推进大众创业、万众创新。(来源：环保部)
